摘要：高校智库是中国智库体系中的重要组成部分。高校智库为其他类型智库提供思想观点、政策研究和咨询人才，构 成智库体系的学术基础和人才储备池。高校智库发展存在着定位不明确、智库运作经验不足、保障机制不健全等问题。高校智库发展应定位于前瞻性基础研究和反思 性政策评估研究，从“加强内外部整合、开展基础数据调查、提升现代智库运作能力、重视地方高校智库建设”四项措施着手，提升中国特色新型高校智库影响力。

　　关键词：高校智库;智库体系;协同整合

　　一、问题的提出

　　智库已经成为世界各国治理体系中不可或缺的重要力量。智库以政策分析、政策咨询为主要活动，发挥着影响公共政策、引导社会舆论、推动公共外交、 提升国家软实力的社会功能。智库的兴起往往发生在国家面临众多复杂性、不确性的难题之时。处于转型期的中国自然对智库建设尤为重视。中国智库兴起于20世 纪70年代末的改革开放。大量体制内智库、事业单位智库、高校智库、民间智库蓬勃发展起来，成为中国智库体系中的重要组成部分。中国智库已经形成了事业单 位智库、高校智库、民间智库和党政军各系统的体制内政策研究机构并存发展的格局，这种格局也被学界称为“多元互补”[1]的中国智库体系。

　　2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，提出“到2020年，统筹推进党政部门、社科 院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系”。理论界和实践 界普遍为“中国智库迎来发展春天”而振奋，部分研究机构、高校纷纷响应，提出建设新型特色智库的目标。但是，不难发现，现有的诸领域智库建设热潮中，充斥 着大量的所谓智库，不过是“换汤不换药”，以智库建设为名争取经费支持而已。针对这种现象，学界不乏理性的评判，呼吁“智库热的冷思考”[2]，警惕“智 库建设大跃进”[3]。实现中国智库体系的“多元互补”，亟需各类型智库按照《指导意见》的要求做到“定位清晰、特色鲜明”。本文拟以高校智库建设为研究 对象，分析当下的高校智库建设存在哪些问题，高校智库建设如何明确在智库体系中的定位，为解决这些问题提出政策建议。

　　二、中国高校智库发展的组织变迁历程

　　(一)高校智库的零星初现阶段

　　高校智库属于近年来的新兴概念。在此之前，高校更多的在强调其“社会服务”职能时，会涉及到为各级政府提供决策咨询服务，而这一功能显然是和为 企业等市场主体提供管理咨询、科技成果转让等服务放在一起陈述的。在此之前，高校中的智库功能——决策咨询服务，往往以专家个体为单位呈现出来，比如高校 专家被聘为各级政府的决策咨询委员会顾问、委员等，属于个体智囊式的决策咨询服务阶段。1964年，我国在全国高校布点设立了一批实体性国别研究机构,主 要为国家外交政策提供决策咨询。这些机构包括设立在中国人民大学的苏联东欧研究室、北京大学的亚非研究所、吉林大学的日本研究所与朝鲜研究所、厦门大学的 南洋研究所等。[4]这些研究所由国家外事部门和高校共建共管，独立于教学院系，是专门的外交政策研究机构，可以说是我国高校智库的雏形。但是，从数量上 看，相对于全国高校数量而言，这些研究所的分布可谓零星初现。

　　(二)高校智库的建制化阶段

　　改革开放以来，政府部门和高校联合共建研究所，成为高校服务各级政府决策的主要方式。但是这种方式能够规模化、制度化的运行，始于教育、科技等 行政主管部门对高校研究基地、研究中心的支持。笔者将这一阶段视为高校智库的建制化阶段。之所以称之为“建制化阶段”，是因为这一时期成立的上述研究基 地、研究中心，有明确的运行制度、管理考核办法，并在这些制度和考核办法中明确提出提供决策咨询的考核要求。按照考核要求，这些研究基地均建立起官方网 站，编辑政策研究内刊、要报或资政参考等智库形态的知识产品，向各级政府及相关部门定期、常态化的递送。考核管理将研究基地的媒体公共宣传作为指标。新媒 体技术的应用，更是为研究基地扩大其政策影响力提供技术条件。这些特点进一步使得这些研究基地、研究中心的运行趋近于现代智库的运作模式。

　　这些研究基地、研究中心与其行政主管之间的关系，不同于上一个时期的共建，而是审核批准、考核管理和基地建设经费支持。因此，这些行政主管部门 本身就有为自身职能的行政管理提供决策咨询的内在需求。以教育部1999年以来推出《普通高等学校人文社会科学重点研究基地建设计划》为例，教育部明确提 出：研究基地应围绕体制改革、科学研究、人才培养、学术交流和决策咨询五大任务进行建设，将研究基地的研究咨询报告被领导批示、政府相关部门的采用情况作 为重要的评价指标。[5]这一评价考核的导向作用明显，也是现行中国智库影响力评价的核心指标。从中国智库报告(2014)[6]可以看出，教育部设立的 大部分人文社会科学重点研究基地，已经成为中国高校智库的先行者和具有较大影响力的知名智库。比如：北京大学中国经济研究中心、中国人民大学中国经济改革 与发展研究院、中国人民大学财政金融政策研究中心、南开大学APEC研究中心、厦门大学台湾研究中心等。

　　(三)高校智库的蓬勃发展阶段

　　十六大以来，中央政府加强了对智库参与决策咨询的重视程度，从中央政治局集体学习、中央领导人的相关批示、国务院及各部委就重大决策事项进行的 专家咨询，为中国智库的发展奠定了良好的制度环境基础。2003年教育部发布《关于进一步发展繁荣高校哲学社会科学的若干意见》，2004年中共中央发出 《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，在意见中多次强调“发挥高校哲学社会科学的决策咨询作用”。2005年教育部发布《关于大力提高高等学校哲学 社会科学研究质量的意见》，明确提出高校要加强基础理论研究，强化应用对策研究，使高等学校成为哲学社会科学的学术研究中心、文献辐射中心、先进文化孵化 中心和决策咨询服务中心。这一时期，尽管这些机构在官方表述和公开场合并未以智库自称，但实际上已经具备了智库组织的基本特征，相对以前也更加突出作为智 库的政策研究和咨询功能。

　　2007年，党的十七大报告中首次提出“繁荣发展哲学社会科学，推进学科体系、学术观点、科研方法创新，鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥 思想库作用，推动我国哲学社会科学优秀成果和优秀人才走向世界”。国内学者对思想库的研究开始增多，高校的政策研究机构也开始以思想库的功能对研究基地进 行重新审视。这一时期部分高校开始进行整合校内研究机构的探索，提出“思想库”为追求的建设目标，侧重研究机构服务国家战略和地方建设的应用对策型研究。 在此背景下，中国高校智库可谓蓬勃发展，发挥出高校智库的学科积聚和人才培养优势，在加强自身智库功能建设的同时，也为其他类型智库的发展提供学科思想源 泉和人才智力支撑。

　　(四)新型高校智库的协同整合阶段

　　2013年4月以来，习近平总书记、李克强总理等党和国家领导人关于“加强中国特色新型智库建设”的系列批示，引起了理论界和实践界广泛的讨 论，形成了“中国智库迎来发展春天”的共识。2014年2月，教育部发布《中国特色新型高校智库建设推进计划》，明确了中国特色新型高校智库建设的指导思 想和具体推进计划。以高校为主体的智库建设开始在全国高校展开，各省教育行政主管部门也制定相应的高校智库建设办法，推进省属高校的新型智库建设。新型高 校智库的典型特征是协同整合。不同形式的协同整合带来高校智库组织形式和管理方式的创新。新型高校智库的协同整合分为三种类型。

　　第一类是校内智库间的整合，这种模式自2013年后在高校大量出现。有别于之前高校智库以人文社科研究基地为载体的“个体型”发展模式，校内智 库整合的初衷在于：举全校之力提升高校智库的影响力。这种模式较早的实践起始于1993年，复旦大学在全国高校第一个组建平台型的高校智库——复旦发展研 究院，成为其他高校智库建设学习的范例。教育部直属高校中的北京大学国家发展研究院、中国人民大学国家发展与战略研究院，地方高校中河南大学成立的中原发 展研究院等，均属于校内整合型高校智库。

　　第二类是校际整合型智库。此类智库的出现源于教育部2011协同创新中心计划。随着中国特色新型高校智库建设的推进，“2011协同创新计划” 增加了人文社科领域的协同创新中心建设数量，成为校际整合型智库。同时，这一模式也给新型高校智库建设提供思路。这种模式主要以高校智库中已经做大做强的 特色智库为依托，整合校内外学术网络、政策网络资源，针对国家重大战略问题，在高校间、高校与其他智库间开展协同研究。较为典型的是华中师范大学农村研究 院、浙江大学农村发展研究中心和中国社科院农村经济研究所组建的中国农村发展研究院;南京大学等科研院所组建的南海问题研究院等。

　　第三类新型高校智库表现出以“校友网络和校友基金会”为依托的特征。此类智库成立的发起人和资金支持者，来自于高校长期积淀的校友资源，这也是 高校智库建设人才资源和资本资源的优势所在。高校校友会的成立和活动组织起来的校友网络中，具有丰富的学术资源和政策资源可供高校智库使用。以校友网络和 校友基金会为依托的新型高校智库更多的呈现出“小机构、大网络”的形态。智库机构拥有的理事会成员和学术委员会成员大多属于校友，以项目制管理研究课题， 根据课题研究需要组建研究团队。高校常设的智库机构主要负责日常行政事务、课题管理和影响力拓展。

　　三、中国特色新型高校智库建设面临的发展困境

　　我国高校智库发展经历了零星初现、建章立制、蓬勃发展和协同整合的组织变迁历程。在这一过程中，高校智库为各级政府输出了各类人才，提供了科 学、有效的决策咨询。但是，高校智库仅仅是高校众多职能之一，高校智库发展既可能因过度重视而影响到高校的核心职能，也可能因不重视而成为隔离于社会的 “象牙塔”。高校智库发展中受上述两个极端的影响，而表现出如下发展困境：首先是高校智库在中国智库体系中的功能定位问题，这一问题解决的是上述两个极端 的平衡点问题，也就是“高校智库的建设目标迷茫”困境;其次是高校智库发展的运作能力问题，这一问题解决的是“高校智库运作能力欠缺”困境;第三，是高校 智库发展的保障机制问题，这一问题解决的是“高校智库的可持续发展”困境。

　　(一)高校与智库的职能定位冲突

　　教育部发布的《中国特色新型高校智库建设推进计划》提出了高校智库的功能定位：“高校智库应当发挥战略研究、政策建言、人才培养、舆论引导、公 共外交的重要功能”。但这一定位实质上并未区分高校智库与其他组织类型智库的差异，也没有抓住高校智库的鲜明特色所在。在国家倡导、教育部重视的社会背景 下，高校智库建设计划纷纷出台，但倘若不能抓住高校作为智库的特殊性，就不能很好地发挥智库在中国特色新型智库体系中的功能价值。高校智库具有基础研究实 力雄厚、学科门类齐全、人才资源丰富、研究基地组织结构健全等优势。同时，高校已经和国际知名智库、大学有了一定的合作基础。相对于其他类型的智库，高校 智库具备了成为高水平智库的基础性先决条件。与事业单位型智库和民间智库相比，高校智库的最大亮点在于雄厚的基础研究和人才培养。民间智库可能因经费问题 而将研究和咨询重心放在社会热点政策问题上;事业单位型智库因其和政府部门的密切关系，可能将其研究和咨询重心放在部门政策问题上。高校智库的优势决定了 高校应将其研究和咨询重心放在战略性、前瞻性、基础性的政策问题上。同时为其他智库输送各类专业性较强的专才、知识相对广博的通才等各类研究人才。

　　从高校智库发展的共性问题分析，大学的使命、价值和智库功能的冲突是发展困境的一个根本问题。尽管前述分析中提及高校的科学研究、人才培养、文 化传承使命对高校智库发展的积极影响，高校社会服务功能，本身包含了作为智库服务国家政策制定的内涵。但是除了这些积极影响外，高校作为知识生产的主体， 政府作为政策制定的主体，智库作为加强知识和政策桥梁的中介，三种类型组织的使命、价值、工作准则之间存在冲突。高校知识生产强调重视科学、客观;政府政 策制定除了追求科学、可行，还要受到政治、经济、社会情景的制约，突出决策科学化和民主化的结合;智库的存在很大意义上为“两大群体”[7]的关联提供平 台和中介。但是这一分工建立在彼此独立、自然演进的基础上，我国高校智库建设时间相对较短，高校政策研究者更多地适应并形成了学术共同体，嵌入到政策共同 体的主动性和嵌入能力并没有充足的准备。比如学术研究报告和政策咨询报告的话语体系转换问题。再者，学术研究本身是一个“较真”的过程，探索和追求的过程 充满质疑和挑战，为了“较真”学术分析更容易创设相对理想化的分析情景;而政策制定是一个“妥协”的过程，这一过程充满了“委曲求全”，也更需要识别和接 受现实情景的约束。

　　(二)高校智库现代智库运作经验不足

　　综合以上分析可以发现：高校智库建设不能因国家亟需、教育部倡导而盲目仓促推进。如同薛澜教授提出的“中国智库热需要冷思考”，高校智库建设同 样如此。尤其需要谨慎处理的是高校智库建设一些基础性研究机构正常发展的可能影响。从发展路径上考察，高校应用型研究机构具备转型为高校智库的可能性。而 基础性研究机构则因遵循学术研究的内在规律性，主要为应用对策研究提供创新性的思想观点。大多数高校智库承担着拉动高校学科建设、科研创新的重任，其工作 重心实质上在于科学研究。更多的研究机构熟悉科研机构管理，不熟悉智库运作。对于高校智库发展目标定位的舆论引导、公共外交、反思批评更是缺乏经验。如何 实现机构管理方面的转型是高校智库建设必须解决的问题。但是，目前大多数以高校智库建设为目标的研究机构，实质上并不具备明确的智库意识和智库运作能力。 这个现象的背后是对研究机构运作规律和智库运作规律的混淆。

　　高校研究机构和高校智库从组织属性上，都可以归为政策研究和政策咨询机构，但在运作模式和研究成果方面却存在着显著差异。如前所述，前者重视基 础性学术研究，尽管存在着一定程度的软科学性质的应用对策研究，但是较少能够符合智库作为“学术-政策”转化的转换器和中介倡导功能。很多高校研究机构推 出的政策分析报告普遍存在着学术话语痕迹太强的现象，对问题的分析过多侧重某一学科，忽视对政策问题的全面性认识。这种现象与高校研究机构大多依托某一学 院、某个学科建设的前期发展模式有关。作为“学术-政策”的转换器和中介的智库有自己的运作和影响机制。除了直接影响政府决策的内参渠道、参与专家咨询座 谈会等渠道外，智库通过媒体影响社会舆论，进而对政府产生间接影响。而高校研究机构在媒体合作方面普遍存在短板。另外，高校研究机构既有的发展模式已经形 成一套相对成熟的成果评价机制。但是作为智库的研究机构，必然更为重视对政策过程的影响力，由此引起的成果评价差异及其可能的冲突，需要通过机制创新化 解。

　　(三)高校智库发展保障机制不健全

　　第一，高校智库的发展离不开充足、可持续的经费保障。高校智库大多发源于研究中心。这些研究中心普遍的经费来源是上级主管部门拨款及高校配套， 相对而言，在之前研究机构导向下的运作中，并没有经费、人员方面的压力。但是，由研究中心向智库的转型，在高质量研究成果产出所需的调研费用、智库影响社 会的媒体费用、弹性引进高水平人才的人力资源费用等，将大大超过原有拨款的预算限制。而现实运行中的大多数高校智库存在着经费保障不足、不可持续的困境。

　　第二是高校智库发展的影响渠道方面，对于设立在北京、各省会城市的高校而言，更易于影响到中央政府和所在地方政府公共政策，其他高校智库则处于 劣势。抛开这一问题，高校智库在积极建立影响渠道方面缺乏主动性。比如，高校智库推动、设置政策议程的能力普遍较为薄弱，基本处于“等”政策咨询任务的状 态。设置政策议程好比学术研究中的选题，缺乏这一能力，高校智库将在政策过程的制定阶段失掉先机。事业单位型智库大多脱胎于原单位的政策研究机构，从其母 体中传承下来的就是其固有的政策咨询基因，与原单位的“藕断丝连”保证其有稳定的影响渠道。而对于高校智库，除了那些早期部委和高校共建的研究机构，其他 研究机构大多缺少稳定的影响渠道。

　　上述诸多方面的问题直接引致高校智库的可持续性发展困境。而现实实践中的高校智库建设一定程度上表现出“跟风”现象。这一现象的根源是高校能否 在国家重视智库建设的大背景下，明确自己的定位，找准自己的优势，并且能够持之以恒地做好踏实的基础研究。如果缺乏政策研究和咨询方面的基础，并不能够很 好地处理高校和智库的职能冲突等问题，很多高校智库的可持续发展堪忧。如果仅仅将研究机构改名，在发展目标中宣称自己为智库，这种“换汤不换药”的做法， 将使得高校智库发展的象征性大于实用性，而丧失高校智库的社会功能。

　　四、加强中国特色新型高校智库建设的政策建议

　　结合以上分析，本文将高校智库的战略定位于：战略性的基础研究和反思性的评估研究。接受政府应急委托的政策研究并不是高校的强项，原因在于高校 自身的运行和政府行政管理的实际运行处于两个业务系统。与官方智库和脱胎于政府体系的事业单位型智库相比，高校的优势在于扎实的基础研究、前沿的敏锐观察 和反思性的审视。中国高校学者中不乏敏锐性的专家，他们的优势在于战略性、前瞻性的基础研究。同时，高校自身的运转经费相对独立于官方智库和事业单位型智 库的财政拨款体制，中国高校的学者普遍存在着“为天地立心，为生民请命”的人文情怀。而国家治理体系中不可或缺的就是来自于知识界的监督制衡。高校智库可 以发挥学术研究的反思批判精神，通过科学合理的政策评估影响政府的政策过程。战略前瞻和反思评估应该成为高校智库发展的重心。在此基础上，如何建设中国特 色新型高校智库，本文提出如下政策建议。

　　(一)识别高校优势，加强内外部整合

　　各个高校具有不同的学科优势和研究机构发展基础。很多高校因其隶属关系在某一领域具有显著的研究专长和行业咨询经验。对于这类高校和研究机构， 应成为首批高校智库转型的重点。但是，这类高校研究机构转型为高校智库，主要是服务于特定领域和特定部门的专业型智库。如前所述，对于国家治理面临的综合 性、复杂性、全球性的政策问题，需要高校进行校内外资源整合，组建整合型的高校智库。通过整合有利于打造高校智库的品牌，提升高校智库的政策研究水平;也 可以避免在原有研究机构基础上转型带来的对学术研究的冲击和影响。新组建的整合型高校智库，实际上是服务于高校众多研究机构的“政策转化器”，其主要的功 能是对外传播高校专家研究成果，争取各级各类政策咨询业务;对内整合研究力量进行协同攻关。新组建的高校智库更便于以现代智库的运作模式进行管理。同时， 需要借鉴中国人民大学将智库建设和校友基金会、教育基金会等基金会组织合作的经验。高校智库与基金会的合作既可以为智库发展带来可持续性的发展支持，又可 以通过基金会的资助模式，避免专门捐赠存在的政策限制和可能的利益输送[8]。基金会资助下的智库发展模式，可以拓展至中国智库体系的其他智库发展，形成 全社会支持下的中国智库可持续发展愿景。

　　(二)开展基础数据调查，夯实智库发展基础

　　高校智库的定位侧重于战略性、前瞻性、基础性的政策研究与咨询。加强高校数据调查的规范性和数据的开放共享工作，应该成为加强中国特色新型高校 智库建设的基础性任务。中国人民大学中国调查与数据研究中心的成立及其取得的成效，为其他高校智库建设提供了参考。北京大学、清华大学等知名高校也都在基 础数据调查方面有相应的计划和项目。高校政策研究基础数据调查与开发，可以借鉴中国人民大学和国家相关部门、国际组织、其他高校的共建发展模式。在大数据 时代的社会背景下，也可以和信息通信技术行业致力于数据信息服务的公司展开合作，推动高校政策研究基础数据库的建设、开发、共享和利用。中国人民大学的数 据调查工作和整合型智库的进展并不是同步的，前者在国家发展与战略研究院成立之前已经开始运行。但对于两项工作都没有开展的院校，则可以抓住新组建高校智 库的契机，加强其基础数据整合、开发方面的建设。将高校整合型智库定位于集智库研究数据整合开发、智库研究、智库研究成果传播于一体的产业集成型的“大智 库”。

　　(三)提升现代智库运作能力，拓展高校智库影响力

　　如前所述，研究机构和智库具有共性，但在运作机制方面却有显著差异。高校研究机构转型为高校智库亟需提高高校现代智库的运作能力。首先，智库以 思想观点和政策方案作为产品影响政策过程，尽管学术研究是智库思想观点和政策方案具有竞争优势的根本，但是这些通过内参等渠道呈现给决策者、媒体和公众的 政策分析报告或访谈观点，与学术研究成果不同之处在于受众对学术话语的认知困境。因此，现代智库运作能力的首要能力是话语转换能力，高水平的智库专家应具 备将学术话语转化为政策话语与传媒话语的能力。地方高校智库应加强话语转化能力的训练。其次，智库的运作，尤其是前述整合型高校智库的运作，相对于研究机 构作为研究实体普遍存在的行政化倾向，在治理结构方面更趋公司治理模式。现代智库主要通过理事会、学术委员会、基金会、媒体委员会等进行治理。智库自身保 持精干的行政事务管理团队和专职研究人员，课题管理及智库研讨等活动，大多采用项目式管理模式。高校智库应加强项目管理能力，尤其是与之对应的资源整合能 力和团队建设能力。第三，高校智库应该创新研究成果评价机制，突出研究成果影响政策、影响舆论的识别、鉴定和评价，增强高校专家致力于研究咨询报告、接受 媒体访谈的积极性。

　　(四)重视地方高校智库建设，增强高校智库服务纵深

　　教育部直属高校以建设世界一流大学的战略目标为依托，在智库建设方面注重通过举办国际研讨会等方式增强智库国际影响力。但对于全国不同类型具有 鲜明的行业性、地域性、民族性的高校，应该探索增强高校智库影响力的差异性路径。地方高校的智库建设意识和智库建设成效滞后于部属院校的智库建设。这一现 象的出现，主要因为国家目前倡导的智库发展主要定位于推进国家治理体系和治理能力现代化、提升国家软实力和服务于全面深化改革等国家命题，部属院校在此方 面具有明显优势。国际智库发展的经验也表明智库的兴起和发展，往往聚集在政治中心、经济中心、文化中心。这一特点在中国与部属高校的分布是一致的。

　　2014年12月2日，习近平在“深改组”第七次会议上指出：“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于 从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”在国家治理与地方探索互动的语境下，地方高校更具有推 动地方政府创新实践的优势。国家治理强调与基层探索的互动，为地方高校智库建设提供了难得的机遇。[10]地方政府应该建立健全决策咨询机制，鼓励地方高 校加强智库建设，增强地方高校智库服务本地建设的影响力。

　　参考文献：

　　[1]朱旭峰.构建中国特色新型智库研究的理论框架[J].中国行政管理,2014(5):29-33.

　　[2]薛澜.智库热的冷思考：破解中国特色智库发展之道[J].中国行政管理,2014(5):1-5.

　　[3]黄严忠.中国正经历一场智库大跃进[EB/OL].(2015-09-30).http://opinion.hexun.com/2015-09-30/179558252.html.

　　[4]张保生,朱盛文.高校人文社科重点研究基地建设的基本经验[J].重庆大学学报(社会科学版),2008(5):68-82.

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　　[6]上海社会科学院.中国智库报告(2014)[R].2015:12.

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　　[8]朱旭峰.发挥研究基金在智库体系中的作用[N].学习时报,2015-07-13.

　　[9]徐晓虎,陈圻.地方智库运行机制研究——基于地市级智库的实证研究[J].南京大学学报(哲学.人文科学.社会科学)，2012(5)：21-28.