摘要：中国政府与大学关系的历史变迁表明了中国政校关系的发展在不断演变的过程中。在依法治校和建设现代大学 制度的过程中，政校关系必须变革已成为共识。在管理大学的过程中，政府应转变角色，从“命令行政”转变成为“指导行政”。本文基于对行政合同关系的研究， 重点论述对政校构建行政合同关系的条件和意义，提出政府与大学新型治理关系的建立主要可以通过签订行政合同来实现。

　　关键词：新型政校关系; 行政合同;办学自主权

　　一、中国政府与大学关系的变迁

　　(一)中国大学产生与发展的历史变迁

　　尽管中国古代高等教育有两千多年的发展历史，但现代意义上的中国近代大学制度是从西方引进的。1898年创办的京师大学堂是中国建立的第一所国 立大学，但当时在专业设置、办学水平等方面都存在缺陷，发展举步维艰。1904年在面对外敌入侵和内部变革呼声高涨的情况下，清政府颁布了《奏定学堂章 程》，确立了中国近代的学校制度，并以日本的模式来制定学校系统，其目的是“师夷长技以制夷”。1922年在新文化运动的背景下，中国大学第一次的转型参 照美国教育体系完成构建。尽管参照西方模式构建，但中国大学的产生是政府意愿，而非学者自发行为，这与西方的要求自治的学者行会具有重大区别。政府更注重 科学技术的学习，而轻视对大学独立自主精神的发扬。所以无论是中国大学的起源或是每一次转型发展，政府的决策均发挥了主导性和决定性的作用，中国大学从根 源上缺乏自治的观念。

　　新中国成立后，以1950年中国人民大学成立和哈尔滨工业大学的改革为标志，中国大学教育体制开始了对前苏联模式的复制。当时实施的计划经济体 制将中国的大学纳入整个国家高度统一的计划之中，中国大学进入“高度统一、集权管理”的阶段，随着文化大革命的爆发，中国大学进入了失序混乱状态。 1978年改革开放后，政府对大学确立了“统一领导、分级管理”的管理体制，明确了对大学实行中央、省(市、自治区)和中心城市三级办学的体制，扩大了地 方和高等学校的办学自主权，中国的大学重新回到建设发展的轨道。1999年《高等教育法》颁布实施，大学内外部资源配置的主体及产权关系大部分得到了法律 界定。在全面推进依法治国的总目标下，依法治校是历史的必然。

　　(二)中国政府与公立大学关系的演变

　　从中国政府与公立大学关系的历史变迁中可见，两者关系处于变动之中。中国大学的出现是政府主导下的产物，因此中国大学自治的传统观念意识薄弱， 大学缺乏必要的自主意识和切实的自主能力。历次政校关系的调整，均是为了适应特定历史时期国家政治经济发展的需要，为政治稳定和社会发展提供服务。

　　在计划经济体制时期，政府对大学进行高度集中管理，两者之间实质上是一种单向的“线性关系”，表现在大学的一切主要的办学活动都要在政府的直接 领导下进行，接受政府的监督。此时政府与大学的关系是控制与被控制、命令与服从、领导与被领导的关系。政府是指挥者，大学是政府命令的执行者，基本上没有 办学自主权。随着社会主义市场经济的发展，政府意识到大学应具有更多的办学自主权，才能以市场为导向，提供符合市场需求的服务。政府制定了一系列扩大大学 办学自主权、减少政府对大学直接干预的政策，提出要构建现代大学制度，弱化政府对大学的行政管理关系，赋予大学自主权限，推动大学的社会主体属性进一步凸 现，政校关系从过度干预向逐步放权转化。

　　有学者认为，改革开放后中国大学在进行又一次的转型发展，以欧美高教模式为主，参照世界各国大学发展经验，走上自主探索、建设中国特色社会主义 高等教育模式的道路。[1]不难看出，无论是2010年教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，还是当前中国大学章 程建设的推进工作，均表明政府希望推动大学管理制度的改革进入更高的层面。[2]

　　二、中国政府与大学关系存在诸多问题

　　第一，从思想层面上看，中国的大学在政府主导之下成立，在源头上不具备这种自治的能力，且长期自视为国家的下属机构，接受政府行政指令式的管 理，习惯服从与依赖政府各方面全方位的安排，其大学精神和理念与西方大学相比，缺乏深厚的历史积淀。因此中国政府与大学的关系从思想层面上被政府、公众乃 至大学默认为政府主导而大学从属的关系。

　　第二，从大学自身发展看，尽管政府主张对大学放权，但大多公立大学仍然无法超越在心理上与现实中对政府的依赖。目前中国国内的一流大学都是有着 强大政府支持的公立大学，这些大学在自我办学筹资、获取社会资助方面的能力同国外同等性质的大学相比仍十分有限，自我发展能力有待增强，客观上阻碍了中国 新型政府与大学关系的建立。

　　第三，从管理权方面看，政府目前主要仍是依靠行政手段和行政命令对大学进行管理，市场机制没有有效发挥。中国长期以来的中央集权制的历史文化传 统奠定了政府本位的社会基础，行政级别和官本位在大学的管理中占据主导位置。政府主要以政策实现对大学的管理，而不是借助于法律和制度的手段，最终导致了 “政策治校”的政府管理大学模式的形成。

　　因此，有学者对中国从20世纪90年代中期开始的对高等学校的分层定位、定级问题(特别是“985工程”大学和副部级大学的确定)提出质疑，认为政府没有有效运用竞争手段，而是过多进行行政干预。[3]

　　三、构建政府与大学的新型行政合同关系

　　从依法治校的视角看中国政府与大学新型关系的构建，依法治校中的“法”可回归到在十八届四中全会提出的全面推进依法治国的总目标，其中“深入推 进依法行政，加快建设法治政府”是六大任务之一。在依法全面履行政府职能中提到，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定 化。对于政府而言，实现法无授权不可为;对于市场主体而言，法无禁止皆可为。依法治校中的“治”应指治理，治理不同于管理。治理旨在强调将公共事务管理的 权限与责任从传统的单一政府垄断方式中解放出来，形成新的多元主体的共治局面，这势必推动政府角色与功能随之改变。大学改革追求的重要目标之一就是在法治 的理念下建设新型的大学与政府间的关系。综上所述，笔者认为建设新型的政府与大学关系可以通过建立政府与大学间的行政合同关系，以实现政府对大学的管理由 命令行政向指导行政转变。

　　(一)行政合同的定位

　　行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商而达成的协议。[4]它是“作为一种柔和的、富有弹性的行政管理手 段，是随着民主宪法、福利国家及给付行政的确立和发展应运而生的”[5]。行政合同是政府达到行政目标的一种非强制性手段，是政府由命令行政向指导行政转 变所运用的新的管理方式。行政合同的使用范围并不限于行政行为的涵盖领域，而是更为广泛。凡是不需要行政机关以支配者的地位作出单方面处置的法律关系，如 两个原则上平等地位的、具有权利能力的行政主体之间的关系，都可以采取合同方式处理。[6]从本质上看，行政合同是一个双方协议，是“国家机关为达成行政 管理目标而与行政相对方在相互协商以达成一致意见的基础上所签订的确立、变更或消灭双方权利义务关系的协议”[7]。行政合同与民法中的合同是有区别的。 民法的合同强调的是主体的平等性，而行政合同的主体是不平等的。主要体现在以下几个方面：首先，其中一方是代表政府的行政部门，其目的是为实现其行政管理 而签订的;其次，行政部门的单方面决定就足以导致合同的变更甚至是解除。最核心的是合同本身是为实现公共利益，合同执行过程中公共利益具有优先性，行政合 同中行政相对方不具有“同时履行抗辩权”。[8]以上特征均体现了行政合同的“行政性”。

　　同时行政合同与一般行政行为又是有区别的,尽管此类合同在主体之间的平等性、自愿性和权利义务对等性等方面不能完全等同于民事合同，但行政合同 仍然是合同之一种，它使行政行为的单方面性、不可要价性受到了削弱，行政行为的强制性也只有在行政合同的相对方违反了合同约定等特殊情况下才能显现出来。 行政合同必须以双方当事人的意思表示一致为成立要件，这是一种双方法律行为。

　　行政合同作为一种行政活动的有效方式在国外的应用很广泛。在美国，行政合同广泛应用于除了商业领域、建筑领域和服务行业外的执行行政公务和行政 立法领域。[9]在法国，很早就实现用行政合同来执行公务。[10]在英国，行政合同“可以被作为行政手段利用来贯彻某种政策”[11]。这是行政的趋势 决定的，现代社会进入福利国家时代后，政府发挥职能的手段更加多元化，行政合同是一种积极有效的行政管理手段，灵活性更强。

　　(二)构建政府与大学行政合同关系应具备的条件

　　构建中国政府与大学的行政合同关系需要具备一定的条件，这与政府管理观念、管理体制和管理手段的转变密切联系。

　　首先，转变政府与大学关系中的角色。

　　政府角色的转变是在大学与政府间构建行政合同关系的重要前提。目前政府利用权力对大学进行全面、直接控制和管理的传统在慢慢改变，政府与大学双 方面的发展与进步使政府的权力逐渐下放。中国政府应从“全能政府”的角色向“有限政府”的角色转换。中国的学者也提出，只有有限且有效的政府才能够保护个 人的自由，才能充分发挥个人的创造性。[12]在政府与大学的关系中，政府及其相关的职能部门必须转变自身的角色，去除政府作为唯一权力中心的传统桎梏， 以实现大学的治理。教育主管部门角色的转变，是从教育的提供者转变为体系质量和公正的守护者，从而赋予高等教育机构更大的自主权。[13]政府从根本上转 变其角色，是其能够与大学之间建立起新型关系的前提与基础。

　　其次，政府应赋予大学更大的自主权。

　　在对大学的管理中，传统政府充当着出资办学、学校法人及学校实际管理者的三位一体的角色，导致权力的高度集中。政府作出转变需要从以下几个方面 入手：在法治建设方面，加大力度推动大学章程的建设及现代大学制度的建设;在举办权方面，应引入更多的办学主体，而政府不是唯一的大学举办者;在办学权方 面，政府应将权力交给大学，使大学成为一个享有自身学校的办学权、独立承担法律责任的法人实体;在管理方面，政府应退出对大学内部事务的具体管理，更多地 对大学进行宏观层面的监督与指导，以行政合同、协商、谈判的方式而不是行政命令的方式来管理大学。

　　再次，实现政府与大学间权力的双向与多向互动。

　　政府与大学间行政合同关系的建立要求政府较为彻底地改变行政指令性模式，培养起宽容、合作、开发、协商和接纳的精神，在与大学的关系中建立起完 整的信息反馈渠道及权力双向、多向运行渠道。政府在对大学作出各种行政性决策之前，应先与大学管理者、学者乃至一般师生进行沟通交流，广泛听取意见并深入 论证，使政府大多数决策建立在政府与大学多方协商的基础上，保证决策的适用性与可操作性。在政府决策实施过程中，应保证大学反馈渠道的畅通，以便及时对各 种决策作出适宜于社会变化、适宜大学发展的修正。权力运行的多向互动还有可能实现大学在其权力范围之内通过多方协商作出决策，从而对政府的决策作出决定性 的影响，从根本上改变自上而下的权力运行方式。

　　第四，政府培育成熟的教育中介机构。

　　政府应引入社会力量以替代政府发挥管理职能，同时发挥调和与大学矛盾的作用。教育领域内的中介组织并非一个新生事物，在西方连接政府与大学的中 介组织已经有近百年的历史。英国的大学拨款委员会，联邦德国的校长会议、科学审计会议，美国的大学基准协会、卡耐基高等教育委员会，日本的中央教育审议会 等都是影响力较大的教育中介组织。作为独立于政府与大学的第三方机构，既能够对大学的工作进行监督、评估，吸引社会各界人事参与高等教育管理，又能够在政 府作出对大学的重大决策时提供咨询与建议，为政府决策保障。[14]

　　(三)构建政府与大学行政合同关系的现实意义

　　作为公共权力行使者的政府与作为人类文明发展承载者的大学有着共同的社会责任和目标，这是形成行政合同关系的核心。大学在实现其使命的过程中培 养人才、开展科学研究和社会服务、传承与创新优秀文化，这与政府实现自身政治、经济、文化及社会职能的要求相吻合。二者间的共同目标与追求的存在为其建立 协商合作的合同关系提供了理论的可能性与现实的可行性。

　　行政合同的实施可以改变传统的政府“命令行政”式的管理，建立与大学新型的平等协商关系。行政合同的实施建立在双方共同谈判与协商的基础之上， 这为大学在与政府关系中各项重要决策的出台及重要事宜的实施争取到必要的决定权。从理论上讲，如果大学与政府在某种协议中无法达成意见的一致，相应的合同 就不会产生。这就在最大限度上避免了政府对大学各种内外事宜的干涉，为大学的自治、自我管理提供了根本的保障。而行政合同可以通过更多地对绩效、责任的强 调约束双方的行为方式，促进大学与政府双方改善自身状况、增强责任意识。通过行政合同，政府可以从以往的单纯的行政指令中超脱出来，更多地加强自身的责 任，以“指导行政”的方式实现更高效能的管理。而大学作为独立的法人，也将努力提高办学水平与办学质量等各种可测的办学绩效，以更好地实现自身的价值。 [15]政府与大学新型治理关系的建立主要可以通过签订行政合同来实现，这将成为构建新型政校关系的有效途径，对中国政府在大学管理中实现依法治校，对转 变政府职能、赋予大学自主权，促进现代大学制度具有重要的作用。

　　参考文献：

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